¿Quién define la paz?
El Board of Peace y el poder de decidir qué cuenta como "nuevo" orden internacional.
Si viste imágenes de Donald Trump en Davos levantando un documento con un logo dorado que recuerda inmediatamente al emblema de Naciones Unidas, solo que centrado en Estados Unidos, probablemente estabas viendo la puesta en escena del Board of Peace (“Junta de Paz”, BoP por sus siglas en inglés). La firma que crea un nuevo organismo internacional, visto por muchos expertos como un experimento institucional que revela mucho sobre el momento que atraviesa el derecho internacional y el sistema multilateral.
El BoP fue propuesto por Trump en septiembre de 2025 como una iniciativa para “hacer la paz” donde, según su narrativa, las instituciones tradicionales han fracasado. Dos meses después, en noviembre de 2025, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas aprobó la Resolución 2803, en la que dio la bienvenida a la creación de un mecanismo internacional destinado a supervisar la reconstrucción y administración transitoria de Gaza tras el “cese al fuego”. La resolución autorizó el despliegue de una fuerza internacional de estabilización, reconoció de forma preventiva la personalidad jurídica del órgano, y delimitó su mandato. Este mecanismo internacional, el BoP, estaba presentado como una administración de transición con personalidad jurídica internacional, encargada de fijar el marco y coordinar el financiamiento para la reurbanización de Gaza. Se trataba de implementar el plan de paz para Gaza y hacerlo dentro de un marco temporal específico, hasta 2027. Finalmente, el 22 de enero de 2026, al margen del Foro Económico Mundial en Davos, el Board of Peace fue formalmente firmado y puesto en marcha.
Hasta ese punto, todo podría leerse como una fórmula conocida del derecho internacional. La administración internacional transitoria de un territorio tras un conflicto no es una novedad. Existen precedentes en Timor Oriental o en Kosovo, donde la comunidad internacional asumió temporalmente funciones de gobierno bajo mandatos claramente delimitados y con supervisión multilateral. El problema aparece cuando se observa con cuidado que el Board of Peace que se inauguró en Davos ya no se parece del todo al órgano que el Consejo de Seguridad creyó estar avalando.
Para entender lo que está pasando, conviene hacer una breve pausa y recordar algunas ideas elementales de derecho internacional. A diferencia de los sistemas jurídicos internos, el orden internacional no cuenta con un “gobierno mundial”. Lo que existe es un conjunto de Estados soberanos que aceptan reglas porque les conviene mantener cierta estabilidad, porque esperan reciprocidad o porque el costo político de incumplirlas sería demasiado alto. Esas reglas provienen principalmente de tratados (acuerdos escritos en los que los Estados consienten en obligarse), de la costumbre internacional (prácticas reiteradas que los Estados siguen porque creen que jurídicamente deben hacerlo), de la jurisprudencia de las cortes internacionales (criterios técnicos de interpretación en las sentencias de estos tribunales) y de principios generales del derecho que se repiten en la mayoría de los sistemas jurídicos, como la buena fe o la responsabilidad.
Dentro de este contexto tenemos que entender que el Organismo de las Naciones Unidas no es un gobierno, pero sí es el principal foro donde los Estados negocian, discuten y, en casos específicos, autorizan acciones colectivas. En materia de paz y seguridad, el Consejo de Seguridad ocupa un lugar central, pues puede autorizar sanciones, intervenciones, operaciones de mantenimiento de la paz o, como en este caso, una administración internacional transitoria. En teoría, todo este sistema descansa sobre una premisa fundamental, nadie está por encima de las reglas, ni siquiera las grandes potencias. En la práctica, sabemos que el poder pesa. Pero el lenguaje de la legalidad sigue importando porque es el marco que legitima, o deja en evidencia, ciertas decisiones.
Desde esa óptica, el Consejo de Seguridad, mediante la Resolución 2803, concibió al Board of Peace como una administración de transición con personalidad jurídica internacional, creada exclusivamente para establecer el marco operativo y coordinar el financiamiento necesario para la reurbanización y estabilización de Gaza. Su objetivo primordial no era erigirse como un órgano permanente de paz global, sino implementar el denominado Plan Integral para Poner Fin al Conflicto de Gaza, bajo la premisa de una región “desradicalizada y libre de amenazas terroristas”, “capaz de atraer inversión extranjera mediante una gobernanza moderna y alineada con estándares internacionales”. El mandato nacía de una lógica claramente transitoria, el BoP debía operar únicamente hasta que la Autoridad Palestina completara un programa verificable de reformas institucionales y estuviera en condiciones de retomar el control efectivo de la Franja.
En coherencia con ese objetivo limitado, la resolución otorgó al BoP facultades ejecutivas y de supervisión muy concretas. Le encomendó la supervisión y el apoyo de un comité palestino tecnocrático y apolítico encargado de la administración civil cotidiana; la coordinación de los programas de reconstrucción física y recuperación económica; y la articulación de la asistencia humanitaria y de los servicios públicos en colaboración con organismos internacionales como las Naciones Unidas y el Comité Internacional de la Cruz Roja, con el fin explícito de evitar la desviación de recursos hacia grupos armados. En materia de seguridad, el Board debía proporcionar la guía estratégica a la Fuerza Internacional de Estabilización y asistir en el monitoreo del cese al fuego, así como implementar medidas para facilitar la movilidad de personas hacia dentro y fuera de Gaza. Todo ello, además, bajo una obligación expresa de rendición de cuentas, ya que también tendrá que presentar informes escritos de avance al Consejo de Seguridad cada seis meses.
Cabe destacar que la autorización para la presencia civil y de seguridad concluye el 31 de diciembre de 2027, salvo decisión expresa en contrario del Consejo de Seguridad; su financiamiento depende de contribuciones voluntarias de Estados y donantes, y no de un presupuesto automático de la ONU; todas sus acciones deben ser compatibles con el derecho internacional y el derecho internacional humanitario; y cualquier reautorización de las fuerzas de seguridad debe realizarse en plena coordinación con Egipto e Israel. La resolución prevé una condición de salida inequívoca, la autoridad del Board cesará una vez que se verifique el cumplimiento de hitos específicos de reforma por parte de la Autoridad Palestina y que Gaza esté razonablemente asegurada frente a amenazas terroristas.
Con ese marco en mente, el contraste con la Carta Fundacional del BoP es llamativo. El texto que se circuló a los gobiernos para invitarlos a sumarse no menciona Gaza en ningún punto. En su lugar, define al Board como un organismo destinado a promover la estabilidad y la paz en “áreas afectadas o amenazadas por conflictos” de manera general. Además, otorga al Chairman, Donald Trump, un conjunto de facultades extraordinarias.
Por ejemplo, solo él puede invitar a Estados; solo él puede crear, modificar o disolver órganos internos; solo él tiene la última palabra sobre la interpretación de la Carta; ninguna decisión entra en vigor sin su aprobación, incluso si existe mayoría de Estados; y puede destituir a miembros, salvo que dos tercios del Board se atrevan a vetar esa decisión. A ello se suman elementos abiertamente transaccional, los Estados que aporten mil millones de dólares obtienen membresía permanente, mientras que el resto queda sujeto a periodos de tres años renovables a discreción del Chairman.
La composición de los órganos directivos del BoP también han dado mucho de que hablar. Los integrantes de la Junta Ejecutiva y de la Junta Ejecutiva de Gaza, revelan una mezcla poco usual de altos funcionarios del gobierno estadounidense, figuras con vínculos personales directos con Donald Trump, exjefes de gobierno europeos, responsables de política exterior de Estados clave de la región y, de manera particularmente significativa, actores centrales del sector financiero y corporativo global. La presencia de Nickolay Mladenov como Alto Representante para Gaza designado por Estados Unidos convive con la de Marco Rubio y Steve Witkoff, pero también con Jared Kushner (yerno de Donald Trump, esposo de Ivanka Trump). A ello se suma Tony Blair, junto con figuras del capital financiero como Marc Rowan y Ajay Banga, lo que introduce una lógica de inversión y rentabilidad en un órgano formalmente encargado de paz, reconstrucción y gobernanza civil.
En la Junta Ejecutiva de Gaza, esta lógica se profundiza con la incorporación de responsables de inteligencia y política exterior como Hakan Fidan, Ali al-Thawadi y Hassan Rashad, junto con actores empresariales como Yakir Gabay, representantes gubernamentales del Golfo como Reem Al-Hashimy, y funcionarias del sistema multilateral como Sigrid Kaag. El resultado no es un órgano multilateral clásico, sino un espacio híbrido donde confluyen poder político, intereses de seguridad, capital financiero y redes personales, diluyendo la frontera entre la administración internacional, la diplomacia estatal y la gobernanza privada, y reforzando la percepción de que el BoP operará menos como una institución sujeta a reglas comunes y más como un mecanismo de gestión del orden posconflicto bajo liderazgo personalista y selectivo.
El resultado es un diseño que se aleja de la idea clásica de organización internacional basada en equilibrios y contrapesos y se acerca más a una estructura corporativa altamente centralizada. Hugh Lovatt, del European Council on Foreign Relations, ha sido muy crítico:
En su artículo, refiere que el BoP se parece más a una empresa privada de Trump, con él como accionista mayoritario y presidente vitalicio, que a un órgano multilateral. No es casualidad que varios medios (como The Guardian) lo hayan calificado como un “pay-to-play club”, donde el acceso y la permanencia dependen tanto de la lealtad política como de la capacidad de pago.
Esta configuración también encendió las alertas en Europa. La Unión Europea elaboró un análisis interno de la Carta del BoP que fue posteriormente filtrado a la prensa. El documento señala dos preocupaciones centrales. Por un lado, advierte sobre la concentración de poderes en manos del Chairman del BoP, incompatible con principios constitucionales básicos y con la autonomía del orden jurídico europeo. Por otro lado, subraya que el BoP se aparta de manera significativa del mandato autorizado por el Consejo de Seguridad, que estaba enfocado exclusivamente en Gaza.
En términos sencillos, lo que la ONU autorizó y lo que Trump montó no son exactamente lo mismo. Y subirse a ese barco implica el riesgo de legitimar un órgano que vive en una zona gris desde el punto de vista jurídico y que concentra demasiado poder en una sola persona. Por eso, Francia, España, Alemania, Noruega, Suecia y el Reino Unido, entre otros, han optado por no sumarse, temiendo que el BoP termine compitiendo con el Consejo de Seguridad o erosionando el papel de la ONU como eje del sistema de paz y seguridad internacionales.
Todo esto conduce inevitablemente a la pregunta incómoda:
¿El Board of Peace viola el derecho internacional?
La respuesta corta es que Estados Unidos, como cualquier otro Estado, puede crear nuevos mecanismos u organizaciones, siempre que no viole normas imperativas, como la prohibición del uso de la fuerza, ni incumpla obligaciones previas, incluida la Carta de la ONU. El problema no es la mera existencia del Board, sino su relación con el mandato que recibió. Cuando el Consejo de Seguridad autoriza una administración transitoria para un caso concreto, no está otorgando un cheque en blanco para que ese órgano se convierta por sí mismo en un consejo de seguridad alternativo de alcance global. Al omitir Gaza y definirse como un organismo general de peace-building, la Carta del BoP abre la puerta a una actuación ultra vires, es decir, más allá de las competencias conferidas.
También plantea problemas de compatibilidad con la Carta de la ONU y deja abiertas preguntas complejas sobre responsabilidad internacional si las decisiones del BoP llegan a afectar temas como los derechos humanos, la autodeterminación de los pueblos, o el uso de la fuerza. Todo ello se agrava por un diseño interno que rompe con la lógica básica de igualdad soberana entre Estados, desde su composición, estructura, y proceso de afiliación.
Estas tensiones se vuelven especialmente visibles en Gaza, donde el BoP concentrará el control de la fuerza de estabilización, la reconstrucción y los flujos financieros, mientras la población palestina queda relegada a un comité tecnocrático con escasa autonomía real. El futuro del territorio se imagina desde arriba, a través de proyectos de una “New Gaza” con rascacielos, resorts y zonas económicas especiales, muchos de ellos diseñados sin participación palestina significativa. Aunque el derecho internacional humanitario y el derecho internacional de los derechos humanos existen precisamente para impedir que un territorio ocupado sea tratado como un lienzo en blanco, y para evitar que la autodeterminación sea sustituida por un lenguaje puramente desarrollista, esos límites se vuelven frágiles cuando el órgano encargado de coordinarlo todo se presenta como más “ágil y eficaz” que las instituciones existentes y concentra el poder decisorio en un solo centro.
El Board of Peace no es solo un experimento institucional aislado, sino un síntoma del desplazamiento de un orden internacional que se decía “basado en reglas” hacia uno cada vez más personalista y transaccional, donde importa menos el contenido de una resolución y más quién firma la invitación, quién paga la cuota y quién aparece en la foto. En ese contexto, las instituciones multilaterales se vacían mientras surgen estructuras paralelas hechas a la medida del poder del momento, algo particularmente delicado para países como México, que históricamente han dependido del lenguaje del derecho internacional como herramienta mínima de equilibrio dentro de los espacios multilaterales internacionales.
Aunque no sabemos si el Board of Peace se consolidará como un proyecto de “éxito”, sí sabemos que conviene observar su desarrollo con atención, quiénes se suman y quiénes se retiran, cómo se instrumentaliza la narrativa de la paz y la reconstrucción, y qué tan dispuesto está el Consejo de Seguridad a defender los límites de su propio mandato. Desde espacios como Lab Le(g)al, la tarea es hacer legible este proceso y traducirlo en preguntas incómodas pero necesarias sobre poder, voz y el futuro de principios como la autodeterminación, la igualdad soberana y los derechos humanos.
La promesa del Board of Peace suena atractiva en abstracto. En esencia, hacer lo que otros no han podido hacer, ser más ágiles, traer inversión y desarrollo. El problema no es aspirar a un futuro mejor para Gaza o para cualquier territorio devastado, y aunque nos cueste admitir, abandonado por la comunidad internacional. El problema es quién escribe las reglas de ese futuro y bajo qué controles. El derecho internacional no vive solo en tratados y resoluciones, sino en la forma en que permitimos o cuestionamos que ciertas personas reescriban las reglas del juego y redefinan el concepto de “paz”.
La paz jurídicamente defendible no es la que se proclama desde estructuras personalistas ni la que se administra mediante arreglos transaccionales, sino aquella que se construye dentro de un marco normativo verificable, con mandatos delimitados, mecanismos efectivos de rendición de cuentas y límites claros al ejercicio del poder. Cuando esos límites se diluyen, lo que se preserva no es la soberanía ni la legalidad, sino apenas su simulación. Como advirtió el primer ministro canadiense en Davos, “this is not sovereignty; it’s the performance of sovereignty while accepting subordination”. Y el derecho internacional no puede consolidarse sobre actuaciones que solo representan la paz mientras normalizan su precariedad.